扩大科研自主权 全面增强创新活力——科技部部长王志刚解读《关于扩大高校和科研院所科研相关自主权的若干意见》

　　3月19日，中央全面深化改革委员会第七次会议研究审议通过了《关于扩大高校和科研院所科研相关自主权的若干意见》（以下简称《若干意见》）。近日，科技部、教育部、发展改革委、财政部、人力资源社会保障部、中科院联合印发《若干意见》。

　　与近几年出台的科技领域简政放权文件相比，《若干意见》有哪些显著特点？如何保证下放的自主权规范、有效运行？日前，科技部部长王志刚就相关热点问题回答了科技日报记者提问。

　　记者：请介绍《若干意见》出台的背景与意义。

　　王志刚：科研相关自主权是高校和科研院所切实履行法人责任，发挥法人主体作用，更好开展科技创新活动的重要保障。习近平总书记指出，要加快转变政府职能，强化成果导向，精简科研项目管理流程，改革重大科技项目立项和组织实施机制，给予科研单位和科研人员更多自主权。李克强总理在多种不同场合强调，要给高校和科研院所开展科研更大自主权。党的十八届五中全会提出，要扩大高校和科研院所自主权，赋予科技领军人才更大人财物支配权和技术路线决策权。2018年，党中央要求相关部门牵头研究制定扩大高校和科研院所自主权相关政策。今年3月中央全面深化改革委员会第七次会议审议通过了《若干意见》。这是针对事业单位群体中主要从事创新活动的高校和科研院所作出的专门部署，体现了中央的高度重视。

　　目前，我国相关法律法规概要列举了高校、科研院所可自主决定科研方向和项目，经费使用、机构设置和人员聘用及合理流动，调整津贴及工资分配，管理使用法人财产等事项，但规定相对原则，实际执行中存在一些制度边界、条件、程序不清晰的问题。按照党中央、国务院决策部署，近年来，科研项目经费管理、科研人员管理评价、知识价值分配等领域出台了一系列简政放权举措。从基层反映情况看，一些改革举措还有待深入落实，同时在科研单位的机构管理、人员和岗位管理、科技成果资产管理、绩效工资分配等方面仍需进一步加大改革力度。

　　《若干意见》按照中央的改革精神、《高等教育法》《科技进步法》确定的原则，进一步改革完善有关制度体系，推动扩大高校和科研院所科研相关自主权，对于全面增强创新活力、提升创新绩效、增加科技成果供给、支撑经济社会高质量发展具有重要意义。

　　记者：《若干意见》的制定过程和主要内容有哪些亮点？

　　王志刚：为落实党中央、国务院的有关部署，科技部会同教育部、中央组织部、中央编办、发展改革委、财政部、人力资源社会保障部、中科院等部门成立文件制定小组，在深入调研、多方征求意见的基础上，起草形成了《关于扩大高校和科研院所科研相关自主权的若干意见》。3月19日，习近平总书记主持召开中央全面深化改革委员会第七次会议，研究审议通过了《若干意见》。

　　《若干意见》明确了当前扩大高校和科研院所科研相关自主权的指导思想、基本原则、重点任务和保障措施，对进一步深化科研领域放管服改革，激发高校和科研院所创新活力，提高创新能力具有重要指导意义。

　　《若干意见》要求，要认真落实党中央、国务院决策部署，牢固树立新发展理念，遵循科研活动、人才成长、成果转化规律，深化科技体制改革，转变政府科技管理职能，抓战略、抓规划、抓政策、抓服务，支持高校和科研院所依法依规行使科研相关自主权。

　　《若干意见》明确了坚持单位发展与国家使命相一致、坚持统一要求与分类施策相协调、坚持简政放权与加强监管相结合的基本原则。从4个方面提出了14项具体改革举措。一是在完善机构运行管理方面，强调要实行章程管理，强化绩效管理，优化机构设置管理。二是优化科研管理方面，提出要简化科研项目管理流程，完善科研经费管理机制，改进科研仪器设备耗材采购管理，赋予创新领军人才更大科研自主权，改革科技成果管理制度。三是在改革相关人事管理方式方面，要求支持用人单位自主聘用工作人员，自主设置岗位，切实下放职称评审权限，完善人员编制管理方式。四是在完善绩效工资分配方式方面，强调要加大绩效工资分配向科研人员的倾斜力度，强化绩效工资对科技创新的激励作用。

　　在保障措施方面，《若干意见》明确要加强统筹协调，各相关部门要及时完善配套制度，建立政策落实沟通反馈和动态调整机制，适时组织开展改革效果评估。高校和科研院所要落实主体责任，党政主要领导是本单位抓落实的第一责任人，要提高思想认识，强化责任担当，抓好组织实施，把自主权政策落实到科研一线。要实施有效监管，确保自主权接得住、用得好、不出事，防止滋生腐败。要鼓励担当作为，按照“三个区分开来”的要求，鼓励高校和科研院所改革创新。

　　记者：与近几年出台的科技领域简政放权文件相比，《若干意见》有哪些显著特点？

　　王志刚：与之前的一些重大改革文件重点放在科技体制改革某一个特定领域不同，《若干意见》立足于高校和科研院所两类重要创新主体，以充分调动积极性、提高创新绩效为目标，强化科技体制改革各方面政策的综合集成，提升政策措施的系统性、整体性、协调性，发挥高校和科研院所在政策集成落实上的重要作用，为破解政策落实难问题进行探索尝试。《若干意见》与以往的文件相比，主要有几个显著特点。

　　一是突出主体特性。充分体现高校和科研院所从事科研创新工作的特点，对这些单位和科研人员的管理要符合科学研究的客观规律和特殊要求，适当区别于一般事业单位。要针对高校和科研院所自身特点精准施策，实行分类管理。同时，作为公立机构的自主权是有边界的，应符合国家法律政策规定和举办人的要求。二是强化使命要求。强调高校和科研院所要把国家使命及目标作为基本价值取向和职责要求，行使自主权要融入国家发展大局，在服务国家目标过程中实现自身可持续发展。三是注重放管结合。强调政策平衡，政府部门既要充分放权，也要加强有效监管，法人单位的权责应当匹配，要加强内控制度建设，确保自主权放得下、接得住、用得好。四是加强统筹衔接。与党的十八大以来科研项目经费管理、科研人员管理评价、知识价值分配等重大改革文件一脉相承，既包括对各方面改革措施的深化集成，也注重补齐当前改革面临的制度短板。五是突出可操作性。相关改革举措都明确提出了落实主体和时间节点，对于一些比较敏感复杂的改革任务，提出从试点开始逐步总结经验后再推广实施。

　　记者：目前，我国的大部分高校和科研院所是事业单位，都有上级主管部门。扩大高校和科研院所自主权涉及与主管部门的权责边界，《若干意见》在理顺主管部门和高校院所关系方面有哪些具体举措？

　　王志刚：我国大部分高校和科研院所是事业单位性质的公立机构，这为高校院所坚持公益属性、获得财政支持、吸引人才、提升创新能力创造有利条件。目前，事业单位分类改革仍在深入推进，一些配套政策尚在研究制定过程中。基层单位反映，少数主管部门对于高校和科研院所等同于一般事业单位管理，对于单位内部的管理干扰较大。针对这些问题，《若干意见》提出了针对性的改革措施。

　　一是要完善章程管理。针对目前主管部门与所属高校院所可能存在的权责边界不清、管理界线不明的问题，强调主管部门要按照政事分开、管办分离要求，组织推动高校和科研院所实行章程管理，科学确定不同类型单位的职能定位和权责边界。高校和科研院所按照章程规定开展科技活动、完善内部治理结构、建立高效运行管理机制。章程赋予单位管理权限的事务，主管部门不得干预。二是要强化绩效管理。主管部门要按照权责利效相统一和分类评价原则，减少过程管理，对高校和科研院所实行中长期绩效管理和评价考核。三是要优化机构设置管理。高校和科研院所在章程规定职能范围内，可以根据国家战略需求和行业发展态势，按照精简、效能原则自主设置内设机构。

　　记者：科研管理机制改革历来是科技领域简政放权的重要方面。《若干意见》在扩大高校和科研院所科研管理自主权方面有哪些考虑？

　　王志刚：近年来，我国在科技计划项目和经费管理方面持续深化改革，先后出台一系列重磅文件，改革决心之大、力度之强、涉及面之广都是空前的。从扩大预算调剂权，到简化申报材料，再到不断提高间接费用比例，科研人员在项目管理和项目经费使用上的自主权持续扩大。《若干意见》特别重视与前几年改革政策的衔接，强调政策的落实落地，同时针对改革过程中出现的一些新问题提出了改进举措。

　　例如，在简化科研项目管理方面，提出要实行“里程碑”式管理，简化过程管理，减少各类过程性评估、检查、抽查、审计等工作。整合科技管理各项工作和材料报送环节，实现一表多用，切实减轻科研人员负担。在科研经费管理方面，进一步强调单位依法依规制定的横向经费管理办法可作为审计检查依据。针对科研人员反映较多的出差报销问题，提出适时选择部分高校和科研院所探索开展国内差旅费报销改革试点。在改革科技成果管理制度方面，进一步优化国有资产评估管理，目前在按财政部第100号令落实有关政策基础上，要推动修订完善相关法律法规，进一步深化改革，逐步简化直至取消评估备案管理。

　　记者：习近平总书记说，人才是第一资源。《若干意见》在扩大高校和科研院所法人科研相关自主权的同时，如何保证科研人员得到有效激励？

　　王志刚：习近平总书记指出，“世上一切事物中人是最可宝贵的，一切创新成果都是人做出来的”“不能让繁文缛节把科学家的手脚捆死了，不能让无穷的报表和审批把科学家的精力耽误了”。改革开放以来，充分调动科研人员积极性一直是科技体制改革工作的主线之一。党中央部署开展扩大高校和科研院所科研相关自主权改革，一方面是为高校和科研院所法人赋权减负，释放他们的创新活力，另一方面也要求高校和科研院所要进一步把权接好、落下去，将政策红利传导到科研人员，提升科研人员获得感。《若干意见》从几个方面做出了部署。

　　一是赋予创新领军人才更大科研自主权。允许国家科研项目负责人根据有关规定自主调整研究方案和技术路线，自主组织科研团队，具有相应授权的高校和科研院所在研究生招生计划分配中，向承担科技重大专项等国家重大科研任务的优秀团队和导师倾斜。二是改革相关人事管理。如对本土培养人才和海外引进人才一视同仁、平等对待。对于符合条件的高校和科研院所，可以在编制内适当增加高级专业技术岗位比例，调整情况报相关部门备案。对引进的急需紧缺高层次人才和有突出贡献的人才，允许高校和科研院所按照相关要求开辟职称评审通道，不设资历、年限等门槛。三是完善绩效工资分配。绩效工资分配要向关键创新岗位、作出突出贡献的科研人员、优秀青年人才等群体倾斜。对于符合相关条件的高层次人才可实行年薪制等灵活分配形式，其薪酬在所在单位绩效工资总量中单列，相应增加单位当年绩效工资总量。科研人员的职务科技成果转化现金奖励、兼职或离职创业收入不受绩效工资总量限制，不纳入总量基数。

　　记者：《若干意见》在保证下放的自主权规范、有效运行等方面有哪些举措？

　　王志刚：权责对等是下放自主权的基本原则。有权绝不代表可以任性，权力必须在阳光下运行。《若干意见》在强调放权减负的同时，注意把握政策的平衡，在有效规范自主权运行方面做出了系列部署，确保自主权接得住、用得好、不出事。

　　一是强化内控机制建设。要求高校和科研院所要建立适合本单位实际情况的内控体系，强化内部流程控制，完善风险评估机制，实现内控体系全面、有效实施。二是加强监督。各相关部门要跟踪高校和科研院所履行职责、行使自主权情况，并通过抽查、督查、评估等方式推动政策落实。三是严肃问责。对于政策落实不到位的要以适当方式予以通报，对发现的违法违规问题予以严肃处理。实行科研项目绩效负责制，重大项目负责人实行绩效终身追究制。完善信用体系，将诚信状况作为单位获得自主权的重要依据，对严重失信行为实行零容忍。

　　在强化责任的同时，《若干意见》也高度重视鼓励基层的担当作为。按照“三个区分开来”的要求，鼓励高校和科研院所改革创新。当监督检查工作出现与工作对象理解相关政策不一致时，监督检查部门应与政策制定部门沟通，及时调查澄清。对在担当作为中发生无意过失的干部，要根据情况综合分析和妥善处理，该容的大胆容，不该容的坚决不容。

　　记者：下一步落实《若干意见》有什么考虑？

　　王志刚：我们在研究制定《若干意见》过程中，就把文件的可落实性、可操作性作为衡量文件质量的重要标准。相关改革举措都明确提出了落实主体、工作要求和时间节点，直接可以执行和检查。例如，为防止把试点做成“万年工程”，《若干意见》要求，相关改革试点工作要在半年内启动，有关部门要加强指导并及时总结评估、复制推广成功经验和做法。同时，考虑到全国高校和科研院所的种类繁多，情况十分复杂，科研相关自主权问题难以一概而论。为保证落实效果，我们将《若干意见》实施范围设定为中央部门所属高校和中央级科研院所。鼓励各地方参照《若干意见》精神，结合本地特点出台地方的改革文件，提高改革工作的针对性和实效性。

　　下一步，我们将会同教育部、发展改革委、财政部、人力资源社会保障部、中科院等部门，按照中央的部署要求，做好《若干意见》的宣传解读、专题培训和贯彻落实工作。各部门要深刻领会党中央部署实施《若干意见》的重大意义，根据文件精神在半年内完成本部门相关管理制度的修订，在岗位设置、人员聘用、内部机构调整、绩效工资分配、评价考核、科研组织等方面充分放权，加强支持保障和绩效管理。高校和科研院所要在一年内制定完善本单位科研、人事、财务、成果转化、科研诚信等具体管理办法，建立健全相关工作体系、配套制度和内控机制，积极推进重大决策、重大事项、重要制度等公开，自觉接受各方监督。